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國際農業調適策略重點簡述

國際農業調適策略重點簡述

作者:財團法人農業科技研究院農業政策研究中心 資深研究員 黃德秀

  氣候變遷是全球都亟需面對的議題,由世界經濟論壇(WEF)每年發布的全球風險評估報告可知,近10年氣候風險一直屬於前10大風險之一,2022年在「全球風險感知調查排名」(Global Risks Perception Survey Ranks)中,氣候行動失敗(Climate action failure)直升至第一名,2021年則僅次於新冠肺炎危機。氣候變遷風險的「可能性」或「衝擊性」都很高,2022年全球高溫乾旱印證了年初的預測,讓我們無法再忽視氣候行動,尤其是農業部門。
  聯合國農糧組織(FAO)指出氣候變化以不同的方式對農業食品系統參與者產生不利影響,從小農到大型食品製造商。氣溫上升、降雨模式變化和供應鏈中斷已經影響糧食生產,影響全球饑餓人數,到2050年,全球面臨饑餓的人數可能達到10億,因而針對糧食安全提出2022-2030策略架構(FAO,2021)。聯合國農糧組織(FAO)2022年發布的《世界糧食安全和營養情勢》指出全球層面中度或重度糧食不安全人數一直在增加。2020 年,也就是 COVID -19 全球疫情暴發的那一年,其增長幾乎相當於過去五年的總和。2021 年的新估計數顯示,與 2020 年相比,中度或重度糧食不安全發生率保持相對不變,而重度糧食不安全狀況有所加劇。這進一步表明,那些已經面臨嚴重困難的民眾處境進一步惡化。2021 年,估計全球人口的 29.3%(23 億)處於中度或重度糧食不安全狀態,11.7%(9.237 億)面臨重度糧食不安全(FAO,2022)。
  IPCCAR6指出全球暖化將在短期(2021-2040年)內升溫至1.5°C,將無法避免的增加多種氣候危害,同時,現行生態系統及人類也將面臨多種風險,包括更頻繁且更高強度的極端事件而導致廣泛的負面衝擊,對自然及人類的損害更超越了自然氣候變異的影響,亦超過其所能調適的能力。氣候變遷造成的風險程度取決於脆弱度、暴露度、社會經濟發展、調適等短期的趨勢,而因為社會經濟發展差異、非永續海岸及土地利用、歷史與現行的不平等模式和治理是導致人類和生態系統脆弱度差異的因素,加上現行非永續的發展模式將增加這些系統在氣候危害的暴露度。目前已辨識的127項關鍵風險,並綜整出8個代表性風險,分別為低窪沿海系統、陸域海域生態系統、關鍵基礎設施網路及服務、生活品質、人類健康、食物安全、水資源安全、和平及流離失所,並造成顯著的經濟損失。
  全球暖化的影響下,農業生產的正面及負面的影響尚未明確,雖然將使中高緯度地區之農作物生育時期加長,可對新墾地擴增及產量有正面影響,然而多數地區之小麥、玉米產量及全球供應量,仍屬於負面的影響。農業與糧食生產系統需要持續投入更多的投資、知識和創新,使我們的與糧食生產系統更環保、更有彈性、更有生產力、更有效率,提供健康和營養的飲食、良好的工作和生物多樣性。
  臺灣位處亞熱帶海洋氣候區,平均氣溫在過去 110 年(1911-2020 年)上升約 1.6℃,且近 50 年、近 30 年增溫有加速的趨勢,四季變化是21 世紀初夏季長度增加到約 120-150天,冬季縮短為約 70 天,近年來,冬季更縮短至約 20-40 天。臺灣110 年的年總降雨量趨勢變化不明顯,但是在 1961-2020 年間,少雨年發生次數明顯比 1960 年以前增加。
  農業係依賴自然資源生產之產業,生態系統及農業生產系統皆深受氣候之影響。因此,暖化、降雨型態改變、海平面上升、極端氣象(例如:暴雨、及低溫寒流、乾旱等)發生頻率及強度增加等氣候變遷現象,直接影響農產品生產的質與量、造成農民設施設備與資產之損失,亦間接影響農產運銷及需求市場;短期內之農產產量增減,將引發產銷失衡問題,長期在氣候環境改變、適作區遷移下,則影響整體產業發展及生物多樣性。臺灣農業更與全球農產貿易風險連動,因此,氣候變遷下,我們更需要關注國內農業生產風險與國際農產品的氣候變遷風險,以下摘錄國際上調適先進國家之農業調適重點,以供我國借鏡。
  1. 國際農業調適重點簡述
      我們為因應臺灣農業的問題,蒐集歐盟、英國、瑞士、德國、日本及韓國之農業調適政策,歐盟執行委員會2021年2月24日通過「新歐盟氣候變遷調適策略」(the new EU Strategy on Adaptation to Climate Change),以2050年實現氣候中和為願景,提出更智能、更快速、更系統化的調適,以及加強氣候調適能力的國際行動等四大目標,農業部分將進一步融入歐盟共同農業政策,並利用數位資訊,整合「地平線歐洲(Horizon Europe)」、「數字歐洲(Digital Europe)」、「哥白尼(Copernicus)」 及「歐洲海洋觀測與資訊網絡(EMODnet)」等計畫推動調適知識;透過風險資料中心(Risk Data Hub)統一記錄和收集與氣候相關風險和損失資料,進一步更新和擴展Climate-ADAPT調適平台,此外,以自然為本的調適方案也是當前的重點方向。
      調適優等生英國,在十年前就有完整的風險評估體系,每五年由政府提交氣候變遷風險評估報告(Climate Change Risk Assessment, CCRA),再依據風險評估結果提出目標、政策和建議,瑞士、德國、日本也是採取這樣的模式,根據英國的風險評估結果,農業部門需要特別注重乾旱和洪水、生物和棲地環境變化的風險、以及碳排放的風險。英國在調適報告中指出,灌溉用水的供應將成為農業生產和農產品品質(例如:馬鈴薯)的嚴重限制因素,目前英國許多生產力高的地區,例如肯特郡和東安格利亞州,是未來有土壤乾旱和水資源短缺嚴重的危機,因此,需評估氣候變遷下對農地的性質、規模和影響,包括需更進一步的研究更具韌性的作物品種、物種、牲畜和耕作制度。
      瑞士評估氣候變遷影響主要是高溫、夏季乾旱、洪水、雪線上升、土壤和空氣的品質受損、生物棲息地的改變以及有害物種的散播,目標在於減少收入損失和負面環境影響風險,調適策略主要有調整農業最適生產地區,優化水管理灌溉系統也培育抗旱作物品種,瑞士特別強調以農業的基礎研究與監測預警系統的建立,並在農業培訓中融入氣候調適概念,提升調適知覺。
      德國除定期進行風險評估,並訂定硬性調適指標作為反應風險變化與調適績效的工具,德國農業調適策略在生物多樣性面向上有:1.建立有效的生物群落網絡;2.進一步發展保護區系統;3.支持容易受衝擊的物種與生物群落;4.處理外來物種;5.維持在地魚類多樣性;6.維持農業生物多樣性;7.利用景觀規劃為管理方法;在農業生產面向上有:1.改善灌溉基礎設施;2.促進農業與林業在乾旱下的保水功能;2.促進動植物育種的創新;3.土地管理、牲畜調適層面的知識移轉;4.與各地方政府專家進行對話達到知識轉移;5. 提升氣候監測,增進採取調適措施的意識;在林業面上則是.促進林業單一樹種模式轉換為混合模式;水資源管理面上:1.利用安全廢水進行農田灌溉;2.發展農地低耗損灌溉;漁業經營上:1.改進捕撈技術,增進選擇性(避免過度捕撈);2.發展可持續性的水產養殖;3.使用替代要素(漁業旅遊收入)改善漁業。
      日本的調適進展管理,主要依循PDCA(Plan, Do, Check, and Act)的架構進行操作,以定期評估氣候變遷調適政策的推動成果。其中,規劃(Plan)係指氣候變遷調適計畫;執行(Do)為調適措施的實施;查核(Check)為每年度之調適追蹤報告及每2~3年一次之調適進展評估報告;行動(Act)為進行氣候變遷影響評估確認風險之變化。依據日本農林水產省(2018)修正的《気候変動適応計画》,主要調適策略有耐高溫品種(水稻)耕作比例提升到6.8%,推動耐高溫品種的開發與普及化,當氣溫上升2℃以上時,仍能將生產量與品質下降之衝擊降低一半之農作物品種、育種材料、穩定生產技術之開發數目(至2019年為止,品種、育種材料數為10以上,穩定生產技術5種以上),整頓灌溉設施,採取覆蓋農地方式抑制水份蒸發,導入設施型等環控技術,並為降低颱風、大雪等損失,導入具抗災性之建築,針對農村地區調整農業生產基礎設施。
    1. 未來調適重點展望
        從國際經驗汲取我國可借鏡之處有三,分述如下:
      1. 自然解方為本:自然解決方案(Nature-Based Solutions, NbS)調適為根本
      • 在COVID-19全球流行的脈絡下,病毒的傳播、生態系的破壞及野生物種的獵捕凸顯人們與自然環境、生態系統的緊密連結,而氣候變遷同樣與自然環境的破壞、生物多樣性的喪失有關。自然的維護具有根本性減緩氣候變遷並提供人類調適的功能(IPBES, 2020;IPBES, 2019),NbS即是基於自然的維護管理,增進生態系統服務功能以促進調適能力,同時增進人類福祉與增進生物多樣性。
      2.強化科學基礎:以科學知識為基礎推動氣候變遷調適計畫
      • 氣候變遷調適相關政策必須建立在相關的科學知識上,包括氣候變遷的影響與預測等,以作為政策的檢討修正。因此,政府應推動氣候變遷及各項領域在預測、監測、評估等調查研究。
      3.構建知識平台:整合各研究機構能量並完備資料庫,轉譯推動調適技術
      • 農業施政單位與農民須能容易取得並正確理解氣候風險情報或氣候變遷調適相關資訊。因此政府應強化並充實氣候變遷調適資訊平台內容,並整合氣象、防災、農林漁牧等產業、生物多樣性等氣候變遷因應資訊。
      • 推動農業氣候變遷調適政策,農民的理解與關心是不可或缺的條件。政府應透過宣傳、教育等方式讓人民意識到氣候變遷調適的重要性,而政府與相關科研單位,應提供各農產業因應氣候風險的方式與策略。
  1. ※資料來源::
    Food and Agriculture Organization of the United Nations (2022). The State of Food Security and Nutrition in the World 2022, ISBN: 978-92-5-136518-2.
    黃德秀等(2020)。109年精進農業部門氣候變遷調適策略計畫(109農科-21.1.2-企-Q1)期末報告,行政院農委會補助計畫。
    黃德秀等(2021)。110年精進農業部門氣候變遷調適策略計畫(110農科-21.1.2-企-Q1)期末報告,行政院農委會補助計畫。