本期焦點
因應氣候變遷我國境內漁業生產調適行動方案之研擬
國立高雄科技大學 永續漁業發展研究中心-侯清賢 主任
- SDGs下，氣候變遷對漁業生產、供給與貿易的不確定性
1982年聯合國巴西地球高峰會議提出二十一世紀議程（Agenda 21）後，隨著近幾十年來科技的進步與人類社經活動的急遽發展、發展中國家持續進行的民主化活動、全球人口與社會結構的改變、經濟結構改變等趨勢，世界各國已開始將永續發展（Sustainable Development，簡稱SDGs）視為長期的發展目標與施政重點。2016年，聯合國通過之「巴黎氣候協定（Paris Agreement）」即提及氣候變遷將是未來世界各國實現糧食安全與永續發展所需面臨的最大問題，氣候變遷與極端氣候災害造成的全球漁業生產量與值的波動性，將成為影響糧食安全與否的關鍵。隨著「2030年永續發展目標（The 2030 Agenda for Sustainable Development）」、「里約宣言（Rio+20）」、「羅馬宣言（Rome Declaration）」和「巴黎氣候協定（Paris Agreement）」等國際重要協議的簽署和通過，氣候變化與海洋漁業資源之間的相互作用逐漸成為全球關注的重要議題。世界各地的科學家開始進行與氣候相關的研究，並希望解氣候變化對漁業資源的影響程度和途徑。環境變化對水產養殖漁業的豐富性和氣候變化對魚類生產的不確定性的直接與間接影響，以及生產波動對全球漁業產品供求的影響，逐漸受到國際組織的關注，例如聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱FAO）。「2016 World Fisheries and Aquaculture Status Report」即提到，這些變化均會導致全球漁業結構改變，提高生產量與力之波動性，其影響及途徑十分複雜，亦充滿不確定（Uncertainty），包括環境、養殖漁業物種、漁村社會與經濟等多元面向。最終，這些氣候衝擊與影響亦將成為水產養殖漁業經營者於生產過程中的高度不確定性，並影響整體漁產品供需現況及糧食安全（Ho et al., 2018）。未來，氣候災害與漁業生產的不確定性與波動，都將可能對全球漁產品供給與貿易現況產生重大變化，對潛在的地緣政治與經濟產生影響，特別是，針對高度依賴漁業產業維持國內市場或經濟的國家，並可能對未來全球落實糧食安全與聯合國「2030 SDGs」產生重大干擾。
- 氣變趨勢下，臺灣漁政治理單位面臨的潛在挑戰與調適關鍵議題
為進行避免氣候變遷對漁業所帶來的影響，現行的漁政管理單位多數以事前管理規劃的調適措施作為因應氣候衝擊的主要調適措施。然而，氣候變遷與極端氣候事件產生的漁業管理問題，亦是氣候風險產生的生產不確定性引發的管理問題。根據本計畫針對漁政單位現行相關調適政策的綜合評估結果，未來現行漁業調適政策可能面臨的缺口與潛在問題，包含以下數項（圖一）：(一) 缺乏落實調適政策明確機制；(二) 缺乏「由下而上」風險治理模式；(三) 氣候資訊與認知落差；(四) 缺乏未來情境下境內生產與作業區可能變化資訊；(五) 缺乏完整調適政策類研究；(六) 利益人共同參與機制較薄弱。
- 氣候變遷調適策略制度脈絡與「韌性」核心概念
地方漁村與漁業經營者面對氣候變遷與變異產生的影響與衝擊時，不同地方漁業與漁村居民如何因應與調節氣候災害造成的長短期漁獲量與值變動，以及選擇調適措施規劃的差異，將決定地方漁業社會脆弱度、風險程度與產業韌性（Resilient），以及漁產品量與價是否能穩定供應的重要關鍵。隨著近年來氣候變異的加劇，以及極端天氣災害發生頻度的提高，氣候變遷調適擬定過程中，如何取得利益關係人的共識、排序優先目標、權衡決策，克服政治、社會、經濟與制度性的執行障礙，以縮小產學落差或調適缺口等問題，將是未來因應氣候變遷調適決策制定的要因。為推動與制定有效的氣候調適政策，未來決策者或產業於調適規劃或研擬階段中，面臨眾多的措施與選項抉擇時，亦需思考數項關鍵議題，包括：(一) 如何找出適合的調適作為?(二) 如何規劃合適的調適行動?(三) 那些調適才能算是好的調適?(四) 如何評估各方案內容的適切性與可行性?(五) 風險評估概念是否需提早納入方案中，進行決策研擬與規劃?(六) 如何辨識潛在利益關係人與關鍵利益關係人?(七) 哪些關鍵利益關係人適合一同參與評估，以完備調適方案的規劃?(八) 利益關係人於決策制定時，參與方式與扮演角色為何?
- 建立適合我國氣候變遷的政策評估機制與利害關係人參與式合作模式
氣候變遷調適政策制定過程中，政府與人民對於管理政策問題的認定程度與政策規劃方式、路徑與選項，均為政策實際執行、評估與落實的重要基礎。地方漁村的漁民或相關產業於氣候調適過程中，扮演重要且關鍵角色，面臨長期性的環境變遷趨勢與立即性的極端天氣災害事件時，地方漁村的危害與衝擊程度將最為立即與直接。然而，地方漁村與漁業經營者面對氣候變遷與變異產生的影響與衝擊時，不同地方漁業與漁村居民如何因應與調節氣候災害造成的長短期漁獲量與值變動，以及選擇調適措施規劃的差異，都將決定地方漁業社會脆弱度、風險程度、調適能力、產業韌性，以及漁業生產與供需是否能穩定的重要關鍵。為解決上述潛在的氣候風險，本計畫除納入國家施政目標、因應氣候變遷的調適策略與規劃進行綜整分析外，亦嘗試建立適合我國漁產業的利益關係人參與合作管道，藉由公眾參與過程將利益關係人共同納入未來計畫擬定調適政策與管理決策之重要參考（圖二）。同時，藉由社會參與以及參與式治理方式，建立漁政管理單位至漁產業間不同層級關係人的對話機制，納入利益關係人觀點與產業實際現況後，調和化與避免潛在衝突，藉此減少未來我國漁政部門調適政策推行可能潛在衝突與產業認同感，提升整體系統的氣候韌性與調適能力，才能真正達到長短期的氣候調適目的與目標（圖三）。
- 氣候變遷下我國境內漁業生產潛在風險評估與調適建議
根據本計畫的研究結果，臺灣沿近海漁業與水產養殖漁業面臨的氣候風險類型分為「實質風險」與「轉型風險」兩類。「實質風險」再區分為長期性環境變化與立即性環境變化兩類型。「實質風險」中，長期性環境變化中已觀測的現象包括：海水溫度升溫、海平面上升、葉綠素組成改變、湧升流的幅度強度與持續時間改變、海流主支流的流勢改變、海水組成變化、冷相變暖相、海水酸化、氣壓與水溫律動變化、水溫躍層分佈深度改變颱風發生次數與路徑改變等氣候危害；立即性環境變化中已觀測的現象包括：低溫或低塩水入侵、颱風、洪水、異常海況等極端氣候事件等。「轉型風險」則包括：漁業政策與管理法規（如溫室氣體總量管制和碳交易制度規範、現有生產作業的監管和需求等）、漁業技術（如作業位置分布改變、漁場位置深度的改變、漁汛期混亂、作業不確定性的提升、漁獲量與組成變動加劇、漁民作業風險與危險性增加、非主漁獲對象漁獲量突發性增加、作業成本增加、新技術投資失敗率、低碳式技術轉型成本）、市場供需與貿易（如漁產供給穩定度降低、漁獲物質與量年間變動大、漁業供銷成本增加、市場總體不確定性，餌料成本上漲，投入成本和產出需求變化、地方性漁業生產力與產業競爭力下降等）等三類型風險成因與來源。為進行減輕或調節氣候變遷可能對境內漁產業造成的影響與衝擊，近年來我國漁政管理單位已開始逐步推行與規劃「事前管理規劃型」的調適政策與漁業管理措施，以因應氣候風險與潛在衝擊，提升我國漁產業自身的氣候韌性。「生產作業」層面的調適策略與措施包括：漁業保險制度、漁業永續發展規劃、發展氣候智能漁業、運用科技智慧調整產業結構、六大部門減碳具體推動方案、友善環境漁業作業、加強漁業資源循環利用等；「漁產品供需」調適策略與措施包括：健全漁產安全體系、提升產業競爭力、完善漁業經濟保障機制、發展宜業宜居漁村等。未來，面對全球氣候變遷造成對漁業生產與供需面向的不確定性、跨尺度/領域的影響、可能影響範圍與程度，以及衝擊程度是否超過目前漁業體系能承受的範圍，將成為我國漁政單位於調適決策需面臨與思考的重大挑戰，故除需持續性進行氣候風險評估，尋求氣候挑戰下可能的機會外，未來調適政策擬定與規劃過程亦需持續納入利害相關者、不同地區的漁業結構特性、漁業經營者對科學數據的感知與風險接受度之判定等關鍵議題進行思維，才能促使調適決策能更為符合社會實際需要，提高各方投入調適行動意願，達到公私部門協力共同面對氣候挑戰之目標。
韌性農業最新消息
聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）」於2022年2月28日公開第二工作小組「衝擊、調適與脆弱度」報告（AR6 WGII）。
科技部「臺灣氣候變遷推估資訊與調適知識平台計畫（TCCIP）」，因應WGII報告的公布，彙整國內外科研資訊並發布『IPCC氣候變遷第六次評估報告「衝擊、調適與脆弱度」之科學重點摘錄與臺灣氣候變遷衝擊評析更新報告』。
目前已經有實例證明，有效的調適措施可以減緩氣候風險。對於複合性災害好發的台灣地區，如何滿足短期防災需求，同時兼顧長期的調適策略，是我們可以思考的方向。